方正國有重點林區工作情況匯報
方正國有重點林區管理委員會
方正重點國有林管理局
(2017年11月30日)
尊敬的各位領導：
按照改革中期調研評估的要求，現將林區改革工作情況匯報如下：
方正林業局始建于1948年，位于張廣才嶺東北麓，松花江中游南岸，施業區跨方正、林口、依蘭三縣。總面積為203,582公頃，森林面積181,921.1公頃，森林蓄積1,736.5萬立方米，森林覆被率89.3％。截至2016年末，林業戶籍人口42,200人,在冊職工5,595人，在崗職工3,682人。2015年1月1日掛牌成立方正國有重點林區管理委員會。2017年1月1日成立方正重點國有林管理局，作為省委2+1管委會財稅改革和國有林林區體制改革的“雙試點”單位，我們貫徹落實中央6號和省委36號文件精神，以“三個有利于”為指導思想， 初步理順了行政管理體系、森林資源管理體系和企業經營管理體系三條線，實現了政企、政事、事企、管辦“四分開”，趟出了國有林區改革發展的新路子。
一、林區改革進展情況
我局作為省委2+1管委會財稅改革和國有林區改革“雙試點”單位，我們堅決服從省委、總局黨委的決策部署，全面貫徹落實中央6號和省委36號文件精神，在改革上，旗幟鮮明，堅定不移，不等不靠，先行先試，扎實推進，全力推進“雙試點”改革，力求早出成果，形成改革新模式。
（一）管委會財稅體制改革試點進展情況
2014年，省委深改組第五次會議批準開展方正局設立森工管委會改革試點，實施特殊建制縣財稅職能改革，主要做了以下工作：
一是確定轄區，確認基數。方正局與方正縣政府積極溝通協商，多次召開專題會議研究，確定了方正國有重點林區行政管轄權范圍為203,582公頃。同時，確認了方正林區轄區內常規性稅源中縣級收入為203萬元，其中，國稅縣級收入為23萬元，地稅180萬元，并在此基數的基礎上，財稅征收部分屬于管委會的財政收入。
二是建立機構，承接職能。按照區域行政管理權、財政稅收權和事權的完整統一和有效行使，省批準成立方正林區管委會，賦予特殊建制縣級財稅職能。2015年，方正管委會正式掛牌運營。同時，按照精簡效能的原則，參照地方機構設置，批準成立了財政局、地稅局、國稅局，建立了同級國庫。方正管委會財稅機構開始行使財稅職能。
三是加強監管，推動改制。在方正管委會行政管轄區，開展了各類國有企業調查摸底工作，推進所屬國有企業與方正管委會的政企分開改革。同時，經批準，方正管委會成立了國有資產監督管理委員會，對分離出去的各類國有企業運營進行監管。并按照企業功能不同，進行了公益性和商業性分類，全部注冊成獨立法人，實行公司化改制，市場化經營。方正林區實現了政企分開、事企分開“兩分開”。同時，加大對改制企業政策支持，對具備市場條件的能自立的單位全部推向市場，自主經營；對暫不具備自立條件的單位，實行差額補貼，逐漸向市場化過渡。
四是分類改革、政社分開。按照政事分開改革要求，推進管委會的第一中學校、第二中學校、第四中學校、中心小學校、第三小學校、陳所小學校、吉嶺小學校等7所學校及方林醫院、行政服務中心、消防隊等公益性單位的政事分開、事企分開改革，林區23個各類公益性單位已注冊5個成為林區社會單位法人。 檢、法機構、黑龍江森工廣播電視傳媒網絡有限責任公司方正服務中心，全部完成了移交工作，涉及單位3個，人員101人。政事、政社基本實現分開。
（二）重點國有林區改革試點進展情況
總局黨委確定我局為森工國有林區第一批改革試點單位，這是再一次對我局工作的最大支持和信任。我們從提高認識、強化領導入手，積極穩妥，蹄疾不穩，堅定推進國有林區改革。主要做了以下工作。
一是加強組織領導。成立了以局黨政負責人為組長的國有林區改革領導小組，局黨委、林業局主要領導任改革領導小組組長，常務副書記、副局長任副組長，相關科室部門領導為改革領導小組成員，組建改革領導小組辦公室，充實了改革力量。制定改革進度推進表，明確責任分工，確保改革有序推進。
二是編制實施方案。我們編制了《方正重點國有林區改革實施方案》，按照批復方案要求，全面組建方正重點國有林管理局和方林林業經營公司，建立健全國有林管理體系和企業經營體系；組織推動方正林區的森林資源管理、社會管理行政職能、企業經營管理職能政企、政事、事企、管辦“四分開”。
三是組建國有林機構。按照批復實施方案，我們制定了方正重點國有林管理局機構改革方案，經總局批準，黑龍江省方正重點國有林管理局 于2017年1月22日正式掛牌成立。同時，按照精簡效能的原則，推進機關機構改革，目前，國有林管理局內設黨群機構8個、行政機構14個，管理單位28個、機構總數比改革前減少11個。
四是改組森林經營公司。在管委會深化國有企業公司化改革改制基礎上，按照管辦分開的改革要求，我們將方正林區的林業生物防治、森林培育、森林撫育、森林管護及森林資源監測等森林經營性資產整合，注冊組建了黑龍江省方林森林經營有限公司，同時，在18個林場分別設立森林項目部。主要承攬中幼林撫育、造林等森林經營項目，森林經營項目全部按工程項目管理，目前公司運營良好。同時，我們完成21個完全獨立的國有企業改革，改制成方林森林經營有限公司的子公司。公司負責園林、環衛、綠化、苗圃、森林旅游、綠色食品、“三供一業”、林產工業、砂石經銷、石油化工、商貿物流、市政工程、建筑安裝等經營項目。方正林區完全實現了國有林區的管辦分開目標。
五是妥善分流安置人員。 在推進改革過程中，我們高度重視職工就業安置工作，嚴格遵循總局黨委關于優化人員就業結構的要求，合理安置就業崗位，確保不讓一人下崗。改革前，方正林區職工總數為5,788人，改革后，管委會、重點國有林管理局及森林經營有限公司職工在冊5,595人，其中：方正管委會1,858人、占33.2%，國有林管理局913人、占16.3%，（其中涉林管理單位715人、占國林局78.3%，資源管理辦公室26人、占2.8%；國有林場管理人員450人，占49.2%）；森林經營有限公司2,824人，占50.5%，林區職工基本得到合理安置。
目前，通過深化改革，初步理順了政府、市場和企業的關系，政企、政事、事企、管辦“四分開”的框架搭建基本完成，“四分開”邊界基本清晰，各個主體責權基本明確。一是分離的國有企業成為了公司化企業，社會公益性單位成為社會法人單位，改革實現了政企分開、事企分開的“兩分開”。二是方正管委會行使轄區行政職能，方正國有林管理局履行森林資源管理職能，森林經營公司成為了森林經營主體，國有林區完全實現了政事分開、管辦分開的“兩分開”。三是林區管委會的成立，林區具有特殊建制縣財稅職能和行政執法職，林區屬地實現了財稅收入。
二、方正林區企業辦社會職能摸底調查工作情況
方正林區移交具有社會職能的上報單位及科室89個，在冊職工人數3033人。
移交成本測算情況：移交改革成本12,316萬元。
資產清查表情況：方正林業局固定資產凈值49,169萬元，移交賬面凈值40,068萬元。
三、改革的總體評價
當前，方正林區的改革工作已經進入了攻堅階段，“四分開”的框架已經搭建，進一步厘清了社會行政管理、森林資源管理、企業運營管理“三條主線”。通過改革添動力、增活力，為構建林區優良的生態體系、發達的產業體系、繁榮的文化體系、完善的民生體系奠定了堅實的基礎。
一是促進了林區的生態文明建設。國林局的成立明確了國有林區的生態功能地位，強化了森林監管職能，提高了生態保護意識，從抓生產向保生態轉變，健全了森林資源監管機構，加大了森林資源保護力度，為生態安全提供了有力保障。
二是依法行政能力得到加強。成立管委會后，賦予特殊建制縣財稅職能和行政執法職能。林區管委會作為政府派出的機關法人主體，在對外溝通上有了話語權，路政管理、環保、衛生管理執法權等陸續移交，依法行政能力大大提高，公共管理和服務質量明顯提升。
三是助推產業轉型，增強了內生動力。財稅職能的落實，增強了謀劃經濟的意識，有了一定的制定優惠政策的決策權和自主權，招商引資積極性進一步增強，促進了產業的轉型；按照總局黨委、總局的486產業總體布局，以招商引資為突破口，向產業項目建設聚焦發力，2017年共招商外局注冊企業8家，招商引資落地項目6個，正在招商洽談的5個，總招商引資金額近13個億，基本實現了產業轉型。
政企、政事分開，企業獨立注冊后，責權利相統一，落實了企業經營自主權，輕裝上陣，激發了其積極性和主動性，市場競爭活力明顯增強。2016年全口徑財政預算3,892萬元，完成全口徑3,900萬元，其中完成區縣級收入2,091萬元。今年全口徑財政預算3,000萬元，截至到11月末，完成全口徑財稅收入2，038萬元，其中區縣級收入 706萬元，財稅職能的落實，增強了林區經濟造血功能和內生動力，為城鎮基礎建設、民生事業提供了資金保障。
四是保障了林區的社會穩定和生活安寧。改革后，我們對在職人員進行分流安置，一部分安置到社會管理與公共服務崗位，一部分分流到森林經營公司等其他企業，管委會給予政策和資金支持，積極引導富余職工向多種經營領域分流，確保職工轉崗不下崗，保持了林區的和諧穩定。
通過深化改革理順了政府、市場、企業的關系，增強了林區經濟造血功能和內生動力，使林區職工群眾享受到了改革的紅利，確保了林區經濟、政治、社會、生態的全面協調可持續發展。
目前，政企、政事、事企、管辦“四分開”的框架已經搭建完畢，機構、人員、資產、資金、經費、債權債務等調查摸底結束，移交企業辦社會職能工作準備就緒，但由于管委會、國林局編制沒有明確，國林局和管委會機關領導班子合署辦公，兩塊牌子一套班子。待上級頂層設計對林區身份性質明確后，到2018年底，一定能夠實現職能、機構、人員、資產、費用、核算六分開，形成邊界清晰、責權明確、運轉順暢的新體制。
四、存在的問題和建議
1、關于行政執法職能缺位問題
管委會成立后，省委、省政府賦予了我們特殊建制縣財稅職能。目前來看，《黑龍江省國有重點林區條例》賦予森工的行政執法職能沒有真正落實到位，縱向、橫向銜接不暢。工商、民政、交通、水務、食品藥品質量管理、礦產資源管理、環保執法等職能沒有落實到位，社會公共管理、農牧業政策等沒有完全對接落地，影響管委會行政執法職能的有效行使。
建議：總局與省有關部門加強溝通，積極協調落實。
2、關于國有重點林區管理委員會和重點國有林管理局身份定性問題
改革進入攻堅期和深水區，雖然組建了“四分開”框架，基礎工作都安排就緒，但由于林區身份性質還沒有明確，國林局機關法人無法注冊，財務不能獨立建賬，機構編制沒有落實，人員身份無法確定，無法對人員進行剝離，影響了林區改革進程。管委會隸屬問題，是就近移交縣級單位還是獨立存在，歸誰隸屬。
建議：應明確定位國有重點林區管理委員會和國有林管理局為行政機關或參公單位，落實人員編制，其運營經費納入中央財政預算。林場和其他事業單位按公益事業單位管理，將編制內人員經費納入財政預算。
3、關于林區發展的瓶頸制約問題
一是管委會非稅職能問題。省政府沒有授予管委會非稅職能，如：工商、水利、環保、衛生、交通、農牧業等職能沒有真正落實，影響管委會的行政執法和財政收入。
二是土地出讓金返還政策問題，地方政府土地出讓金返還70%比例。我們管委會無返還政策。
三是稅收返還政策問題。管委會屬省本級財政，財稅返還僅25%，而地市縣財政享受稅收返還70%的政策。
建議總局向省里積極爭取給予管委會改革試點與地方政府一樣的財稅政策和非稅授權，增加招商引資的吸引力和競爭力，做大做強管委會體量，增強財政支撐能力，確保有效承接社會管理職能，保證改革試點成功。
4、改革成本問題
全面停止商業性采伐，林業功能定位發生轉變，主要是提供生態效益，屬于公益性質，林區轉型發展短期內沒有收入。方正林業局2016年在冊人數5,595人、在崗3,682人，改革后，林區主要以管護森林和社會管理為主。人員經費和社會運行費用，以方正林區2016年平均工資數為依據（不包含教育、公檢法人員）進行測算，改革總成本預計為3.84億元(人員經費2.82億元，社會運行費用1.2316億元)，扣除天保撥款1.8億元，資金缺口2.04億元,（社會運行費用1.02億元、資金缺口0.99億元，其中，國林局經費缺口0.54億元，企業人員經費缺口0.45億元）。（以上測算均以林區在崗職工年平均工資3.48萬元數據為基準）。
金融債務5.6億元（其中，棚改貸款3.48億元、哈佳鐵路貸款1.05億元、松干堤治理工程7,860萬元、借款5,600萬元）。
建議：落實改革的相應配套政策，推動林區體制改革向縱深發展。
5、行政管轄權劃分問題
方正重點國有林區施業區跨三縣，局址高楞無建制鎮，就是一個自然地名，距離方正縣45公里、林口縣150公里、依蘭縣55公里，我們有8個林場在林口縣轄區、9個林場處于方正縣轄區、1個林場位于依蘭縣轄區，成立管委會后，僅與方正縣劃分了行政管轄權，還應當與林口、依蘭縣重新劃定行政管轄范圍，明確行政管理權界限，便于行政執法和社會管理。
6、關于非稅收入授權問題
非稅收入沒有明確授權，不利于林區經濟社會的公共管理和依法行政，一定程度上制約了財稅體制改革的成效。如：土地出讓金、交通、衛生、環保、工商等罰沒收入沒有納入管委會管理，仍然由方正縣政府在我轄區內執法，不利于管委會試點工作推進。
建議：總局向省相關部門爭取比照農墾改革模式，盡快授予我們非稅收入使用權和對應的執法權或授予改革試點特殊的財稅政策，扶持管委會做大做強，以便有效承接社會職能。
五、下步打算
“十九大”報告把堅持全面深化改革作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，進一步明確了改革的總目標，充分表明以習近平同志為核心的黨中央全面深化改革的堅定決心，為我們推進新時代下全面深化改革指明了前進方向。我們要緊緊圍繞“十九大”部署的重大改革任務，進一步把思想和行動統一到省委、總局黨委的決策部署上來。逐項梳理評估我局改革任務完成、改革試點推進、改革目標實現情況，全面總結改革成果。
繼續推進“四分開 一轉型”改革工作，一是重點完善管委會機構職能，積極爭取行政執法職能的對接落地，繼續加快爭取交通、工商、非稅收入的授權、身份性質定位等相應政策的落實，實現“權責利”的統一；二是完善國林局機構設置，劃定林區居民生產、生活、生態紅線，完善以購買服務方式的森林經營模式；三是森林經營有限公司要完善企業經營制度，建立現代企業運行機制。國林局向森林經營公司購買服務。森林撫育、造林等項目按工程項目管理；四要深化企業的分類改革。做好（三供一業）等企業的移交工作，對方林砂石有限公司、方林賓館有限公司等11個企業實行混合所有制改革。對具備市場條件的能自立的單位全部自立，推向市場，自主經營，自負盈虧；五要做好改革成本預算，為改革對接做好準備，不斷推動林區全面深化改革向縱深發展；六要進一步加大招商引資力度，積極培育新的常規稅源。充分利用管委會財稅職能優勢，加大招商引資力度，吸引各方企業來管委會注冊、投資興業，為培育稅源提供有力的產業支撐。七要完善機構職能，確保運轉順暢。根據新的機構設置需要，對領導班子重新任命，實現職能的有效對接，按照新的功能定位進行運作。
