依法治林是加快林業發展的基本方針之一，是新時期促進林業發展的最新標志和特征，是實施以生態建設為主的林業發展戰略的重要保障。為了加速推進新時期林業歷史性轉變，實現林業持續快速協調健康發展，為林業重點工程建設的順利實施營造良好的法治環境，必須進一步加強林業法制建設，全面推進依法治林。根據《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，結合林業實際，制定本實施綱要。
　　一、全面推進依法治林是新時期林業發展的迫切需要

1、林業法制建設取得了顯著成績。黨的十一屆三中全會以來，林業法制建設成效顯著。初步形成了以森林法為核心，其他法規規章相配套的林業法律體系，林業工作基本做到了有法可依、有章可循；林業行政執法體系和隊伍建設初具規模，林業行政執法行為逐漸規范，依法查處了各種破壞森林資源的違法行為；林業行政執法監督機制初步形成，林業行政執法整體水平明顯提高；林業普法宣傳取得明顯成效，社會公眾保護森林資源的法制觀念不斷增強。林業法制建設在林業各項事業發展進程中發揮了積極的促進和保障作用。

2、林業法制建設面臨著新的形勢和任務。當前，我國林業正處在以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變時期。林業部門的性質由專業經濟部門轉變為公益事業管理部門，林業部門的職能由專業經濟管理轉變為公共服務和執法監管，實施以生態建設為主的林業發展戰略，必須對林業工作進行全方位的調整，對各方面的關系做出重新界定；在森林問題國際化和生態問題全球化的大趨勢下，我國已參與制定并加入了多個國際公約，承擔著履約國責任和義務。面對新形勢，林業法制建設的現狀相對滯后，主要表現在：現行林業法律法規的一些規定，仍帶有以木材生產為主的歷史烙印，尚未完全轉變到以生態建設為主的指導思想上來，束縛了林業改革與發展；林業分類經營思想在法律制度中沒有得到充分體現，公益林業和商品林業實行相同的法律制度，該管的沒有管住，該放的難以放開；特別在林業產權制度改革、林木采伐限額管理制度改革、野生動植物經營利用、林業資金管理、國有森林資源管理等方面，計劃經濟體制的痕跡尚存；非公有制林業發展、大樹移植和食用野生動物等一些新情況和新問題，在法律規范上還存在盲區和空白點；一些與法律法規配套的規章和制度尚未及時出臺；林業執法缺乏有效監督機制，執法體制不順，有些地方還存在著以罰代刑、忽視辦案程序、濫用職權、執法犯法等現象，這些問題亟待加以解決。隨著國家法制化進程的加快，全面推進依法治林必須與時俱進。要盡快將《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》確立的政策以立法的方式固定下來；要以科學的發展觀建設法治林業，自覺運用法律手段調整各方面的利益關系，依法規范林業行政行為，努力創造一個透明、統一、公正、非歧視的法律環境，已成為實現林業部門職能轉變的根本途徑和保障林業持續快速協調健康發展的重大戰略性任務。

3、必須賦予依法治林以重要地位。全面推進依法治林是實施依法治國基本方略的本質要求。新時期的林業發展，必須以法制建設為保障。實施以生態建設為主的林業發展戰略，必須健全林業法制。加快林業發展，必須把依法治林擺到更加突出的位置。
　　二、全面推進依法治林的指導思想、基本方針和主要目標

4、指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞以生態建設為主的林業發展戰略，深入開展林業法治行動，全面推進依法行政，努力實現立法由注重強化行政權力向注重維護經營者權益拓展、執法由多頭分散向綜合集中拓展、監督由注重事后追究向注重事前防范拓展、普法由內向型向外向型拓展，把林業的各項工作納入法制化、制度化、規范化軌道，到2010年，基本建成比較完備的林業法律法規體系、規范的林業行政執法體系、高效的林業行政執法監督體系和健全的林業普法體系，為實現林業持續快速協調健康發展提供強有力的法律保障。

5、基本方針。
　　——堅持貫徹實施依法治國基本方略，與建設法治政府的要求相適應。
　　——堅持以人為本，執法為民。
　　——堅持服務于林業改革、發展和穩定的大局，服務于以生態建設為主的林業發展戰略，服務于促進人與自然的和諧發展。
　　——堅持“嚴管林、慎用錢、質為先”，整體推進森林資源嚴格保護、依法監管、積極培育、合理利用。
　　——堅持林業法制建設和生態道德教育相結合，法治和德治相統一。

6、主要目標。力爭到2010年，通過全面推進依法治林，實現以下目標：
　　——建立和完善適應以生態建設為主林業發展戰略、促進和保障林業可持續發展的林業法律制度，形成門類齊全、功能完備、內部統一的中國特色社會主義的林業法律法規體系。
　　——林業行政管理人員特別是各級領導干部依法治林的觀念明顯加強，依法行政水平明顯提高；基本形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的林業行政管理體制；基本建立起科學化、民主化、規范化的林業行政決策機制和制度；基本實現由注重依靠行政手段管理林業事務向注重運用法律手段管理的轉變；林業行政許可等行政管理活動公正誠信、規范有序、高效便民；林業政務信息全面、準確、及時發布。
　　——林業法律法規規章得到全面準確公正實施，違法行為得到依法懲處，森林資源、野生動植物資源、濕地資源等得到有效保護，公民、法人和其他組織從事林業生產的合法權益得到切實保障。
　　——林業行政執法監督制度和機制基本完善，內部監督、層級監督和外部監督明顯加強，形成及時有效、內外結合的林業執法監督體系，使林業行政權力與責任緊密掛鉤、與行政主體利益徹底脫鉤，監督效能明顯提高，林業行政救濟完備有效，林業行政違法行為得到及時糾正。
　　——全面實施林業綜合行政執法，建立起權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的林業綜合行政執法體制，林業行政執法隊伍建設顯著加強，執法程序嚴格規范，執法保障穩定有力。
　　——持續穩定、運作有序、全方位多層次的林業普法工作機制基本形成。林業法律得到廣泛宣傳和普及，林業法律意識和生態道德觀念深入人心。
　　三、推進依法行政，規范林業行政管理行為

7、建立健全林業行政決策機制。按照依法決策、科學決策、民主決策的原則，建立健全公眾參與、專家論證和林業行政主管部門決定相結合的林業行政決策機制，完善林業行政決策程序。凡涉及全國或者地區林業發展的重大決策事項以及專業性強的決策事項，林業行政主管部門應當事先組織專家進行必要性和可行性論證；社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，廣泛聽取各方面的意見和建議。

8、強化林業公共服務職能。科學劃分和規范各級林業行政主管部門及其內設機構的職能和權限，進一步轉變林業行政管理職能，發揮林業行政主管部門在生態建設中的主導作用，充分運用法律手段管理林業事務。建立健全重大林業生態破壞事故、森林火災、森林病蟲害、外來有害生物、沙塵暴等自然災害的預警和應急機制、建立和強化森林消防監督管理和執法機制。充分運用間接管理、動態管理和事后監督管理等林業行政管理手段，強化服務職能，為市場主體服務，為各種投資主體參與林業創造良好發展環境。

9、依法規范和實施林業行政許可。嚴格執行行政許可法，堅持合法與合理、效能與便民、監督與責任原則，完善林業行政許可實施程序，規范林業行政許可受理、審查、聽證、決定和對被許可人的監督檢查行為，探索相對集中林業行政許可權，實施行政許可的監督制約與責任追究制度，對違法實施行政許可的人員依法追究法律責任。林業行政許可聽證、統計和信息公開、受理申訴檢舉、監督檢查等工作，統一由法制工作機構負責。

10、加強林業非行政許可審批監督管理。根據合法、合理、效能、責任和監督原則，推進林業行政審批制度改革。積極探索權責相統一和權益相分離的審批辦法，實行林業行政審批會審制度，對非林業行政許可審批事項，參照實施林業行政許可的規定規范管理。所有非林業行政許可審批事項都必須公開，承辦單位必須向申請人承諾辦理期限，統一設置舉報監督電話，自覺接受監督。

11、加快林業電子政務建設和政務信息公開。制定林業系統電子政務建設規劃，加強政府網站建設，實現林業系統內部政務信息互通和資源共享。創新林業行政管理方式，擴大網上辦公范圍，除了依法應當保密的事項外，林業政務信息都應該公開，便于公眾方便、及時地查閱，提高辦事效率，降低管理成本，維護公眾的知情權和監督權。

12、建立健全林業行政決策責任制度。按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全林業行政決策責任制度，實現決策權和決策責任相統一。各級林業行政主管部門應當定期對決策的執行情況進行跟蹤和反饋，并適時調整和完善有關決策。
　　四、加快立法，建立完善林業法律體系

13、進一步健全林業法律體系。林業立法是依法治林的基礎。林業立法要緊緊圍繞以生態建設為主的林業發展戰略，按照突出重點、統籌兼顧的原則，加強對生態建設、生態安全和生態文明的立法，結合林業發展中急需解決的難點問題，把基本的、急需的、條件成熟的作為林業立法的重點，完善林業法律體系。在法律層面上，修改完善森林法、野生動物保護法，起草自然保護區法等法律；在法規層面上，抓緊制定天然林保護管理、濕地保護、野生動植物進出口管理、公益林補償、森林林木林地使用權流轉、非公有制林業發展、森林公園管理、森林資源監督管理、木材檢查站管理、木材經營加工監督管理、國家森林資源調查規劃設計管理等條例，修改完善森林防火條例、野生植物保護條例、森林病蟲害防治條例、植物檢疫條例、森林采伐更新管理辦法等；在規章層面上，制定和完善造林質量管理、木材運輸管理、林業基礎數表編制管理、國家森林資源連續清查管理、森林資源檔案管理等部門規章；抓緊制定和完善森林資源資產評估、森林火災損失價值評估等林業行業標準。地方林業行政主管部門也要根據國家林業立法的重點，結合本地林業工作實際，制定和修改地方性林業法規和規章。

　　14、林業立法應當遵循的原則。林業立法工作必須堅持法制統一，遵守立法法規定的權限和程序；必須堅持從林業實際出發，適應以生態建設為主的林業發展戰略需要，增強林業立法的針對性、可操作性；必須堅持以民為本，把保護林業生產經營者的合法權益擺在重要位置，做到行政管理者的權力與責任相統一，行政管理對象的權利與義務相統一；必須堅持把林業改革和發展中行之有效的政策及時上升為法律，保持林業政策的連續性和穩定性，推動林業生產力發展。

15、完善林業立法機制。嚴格按照立法法和有關規定，進一步完善林業立法的工作程序。根據國家對立法項目的統一要求，理清林業立法思路，制定科學合理的林業立法長遠規劃和年度計劃，并組織實施。加強立法項目的前期研究、論證，強化法制工作機構的內部綜合協調和審核職能，加強與其他部門的立法協調。民主立法、科學立法，建立健全林業立法的公眾參與機制，通過組織立法聽證會、論證會、座談會的形式廣泛聽取社會各方面的意見。積極配合立法機關，做好法律法規草案的起草和說明工作。重視林業法律法規的解釋，積極配合有關機關做好立法和司法解釋工作，及時解答林業執法實踐中出現的法律法規適用問題。

16、提高林業立法質量。完善林業法律體系，必須確保立法質量。正確處理速度與質量的關系，堅持速度服從質量。加強對其他相關法律法規的研究，起草林業法律法規草案應當與其他相關法律法規相互銜接，相互協調。正確處理穩定性與變動性、前瞻性與適時性的關系，把修改工作與制定工作放在同等重要的位置，及時提出與林業發展不相適應的法律法規修改草案。充分發揮專家、學者在林業立法過程中的作用，實施專家咨詢論證制度，林業法律法規草案必須經過專家論證后，方可提交審查。改進林業立法技術和方法，積極探索林業立法項目的成本效益分析，準確評估立法項目的成本效益和實施后的執法成本、社會成本。根據評估情況及時對規章、規范性文件進行修改，建立林業規章和規范性文件實施情況的定期評估制度。
　　五、理順執法體制，規范林業行政執法行為

17、加強林業行政執法隊伍建設。全面推進依法治林，必須造就一支權威、高效、規范、廉潔的林業行政執法隊伍。牢固樹立執法為民觀念，弘揚愛崗敬業精神，加強林業行政執法人員的政治思想、職業道德和業務素質教育。對新錄用的林業行政執法人員，必須堅持公開、公平、競爭的原則，公開招考，擇優錄用。建立林業行政執法人員激勵機制，實行競爭上崗、績效考核、定期培訓、末位調整制度，實現林業行政執法隊伍動態管理。強化對林業行政執法人員的管理和監督，嚴肅紀律，堅決糾正在執法中以權謀私、貪贓枉法、濫用職權等違法行為，樹立林業行政執法隊伍的良好形象。

18、嚴格林業行政執法主體資格管理。依法確定林業行政執法主體資格，并向社會公布，不具備行政執法主體資格的單位和個人不得行使行政執法權。各級林業行政執法機關應當在法定職權范圍內執法，不得濫用職權或者超越職權。依法委托行使林業行政處罰權，必須按照規定向上級林業行政主管部門備案。實行林業行政執法人員持證上崗制度，林業行政執法人員必須持全國統一的《林業行政執法證》執法，沒有取得《林業行政執法證》的不得從事林業行政執法活動。省級以上林業行政主管部門的法制工作人員應當持《林業行政執法監督證》從事執法監督活動。

19、整體推進林業行政執法工作。林業行政主管部門依法管轄的林業行政案件應當及時查處，不得推諉、扯皮和不作為，實行林業行政執法責任制、評議考核制和錯案責任追究制。高度重視公眾舉報的破壞森林和野生動植物資源案件，對舉報線索認真負責調查核實，并向舉報人反饋處理結果。嚴禁以罰代刑，對涉嫌刑事犯罪的應當主動移送司法機關追究刑事責任，嚴禁以補貼執法經費、發放集體福利等為由亂罰款、亂收費。加強林業行政執法保障機制建設，將執法經費納入各級政府財政預算和重點工程資金使用范圍，確保執法機構有穩定的經費來源，保障執法公正。根據林業重點工程建設布局，確定林業行政執法重點，明確執法職責和任務，把執法責任分解落實到執法人員。重大林業行政案件應當按照規定逐級上報，對大案要案進行重點督查和督辦，并向社會公布。

20、規范林業行政案件統計。林業行政執法機構應當按照職能分工對職責范圍內的林業行政處罰案件進行統計分析，并按規定將行政處罰案件統計分析數據提交同級林業行政主管部門的法制工作機構統一匯總、統計分析和公布，與林業行政復議和行政訴訟案件統計數據一并逐級上報上級林業行政主管部門的法制工作機構。建立林業行政案件統計信息管理系統，林業行政案件統計分析應當全面反映案件查處的真實情況、違法行為發生趨勢和規律。

21、建立林業行政執法案卷評查制度。林業行政處罰、行政許可、行政強制等執法文書、證據材料應當按照規定立卷歸檔，嚴格案卷檔案管理。制定林業行政執法案卷評查管理辦法，明確評查標準和程序。各級林業行政主管部門的法制工作機構負責組織開展林業行政執法案卷評查工作，合理考核評價林業行政執法工作和執法人員業績，對不合格案卷應當及時糾正，提高辦案質量。

22、穩步推進林業綜合行政執法。創新林業行政執法機制，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的林業行政執法體制。堅持“兩個相對分開”的原則，實現政策制定職能與監督處罰職能相對分開，監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開。堅持“權責一致”的原則，調整林業行政執法職能。堅持“精簡、統一、效能”的原則，整合林業行政執法機構。明確執法權限，規范執法程序，落實執法責任，健全執法保障。積極做好林業綜合行政執法試點，逐步擴大試點范圍，穩步推進林業綜合行政執法工作。

23、充分發揮森林公安機關的職能作用。森林公安機關是保護森林及野生動植物資源、保護生態安全、維護林區穩定的重要力量。各級林業主管部門要進一步加強和完善對森林公安隊伍的管理，大力加強森林公安隊伍正規化建設，充分發揮其職能作用，特別是在林業行政執法中的作用。
　　六、拓寬監督渠道，強化林業行政執法監督

24、加大林業行政執法監督力度。強化林業行政執法內部監督，建立投訴舉報、內部通報、警示戒勉等內部監督制度；開展林業行政執法層級監督，建立執法檢查、重大案件督查等層級監督制度，積極探索層級監督的新方式，及時糾正和處理各種違法或者不當的林業行政執法行為。

25、對林業規范性文件實行前置性審查。各級林業行政主管部門制定發布的規范性文件必須與林業法律法規規章相一致，切實維護林業法律法規規章的統一性和權威性，避免政出多門。規范性文件草案應當經法制工作機構審查后方可送行政負責人簽發，法制工作機構發現規范性文件草案有超越職權、違反程序等與有關法律法規規章規定不一致內容的，應當據實報告行政負責人。

26、加強林業行政復議工作。嚴格執行行政復議法，林業行政復議工作由法制工作機構負責。制定林業行政復議管理辦法，明確法制工作機構與其他業務主管機構在辦理行政復議案件中的職責分工，完善林業行政復議程序。對符合法律規定的行政復議申請必須依法受理，并依法做出行政復議決定；對違法或者不當的行政行為，必須予以撤銷或者變更。對已經做出的行政復議決定，林業行政主管部門有關的業務主管機構應當自覺履行。審理林業行政復議案件，要重依據、重證據、重程序。完善行政復議責任追究制度，對違法辦理林業行政復議案件的行政復議工作人員，應當依法追究其法律責任。

27、切實做好林業信訪工作。嚴格執行信訪法規，完善信訪制度，及時辦理林業信訪事項，依法保障信訪人、舉報人的權利，不得以任何理由或者借口壓制、限制人民群眾信訪和舉報，不得打擊報復信訪和舉報人員，不得將信訪、舉報材料及有關情況透露或者轉送給被舉報人。對群眾反映的重要情況、冤假錯案，要公正處理。對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，應當告知信訪人、舉報人申請復議、提起訴訟的權利，積極引導當事人通過法律途徑解決。

28、自覺接受人大監督和政協的民主監督。各級林業行政主管部門應當自覺接受人大及其常委會的監督，對人大及其常委會組織進行的林業法律執法檢查中發現的問題，應當認真整改、及時糾正；自覺接受政協的民主監督，虛心聽取并采納對林業工作的意見和建議。

29、自覺接受人民法院依照行政訴訟法的規定對林業行政機關實施的司法監督。制定林業行政案件應訴管理辦法，明確法制工作機構與其他業務主管機構在辦理應訴工作中的職責分工，完善林業行政案件應訴程序。對人民法院受理的林業行政案件，林業行政主管部門法制工作機構應當做好協調工作，有關業務主管機構應當積極認真做好應訴、出庭、答辯工作。對人民法院依法做出的生效的行政判決和裁定，林業行政主管部門應當自覺履行。

30、自覺接受社會監督和專門監督。各級林業行政主管部門應當積極創造條件、拓寬渠道，完善公民、法人和其他組織對林業行政行為實施監督的機制。對新聞媒體反映的林業行政執法問題應當認真調查、核實，依法及時處理并反饋情況。自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督檢查，積極配合監察、審計機關查處林業行政主管部門及其工作人員的違規違紀行為。
　　七、加強林業普法和法制研究，夯實依法治林基礎

31、深入開展林業普法宣傳教育活動。實行普及林業法律知識與加強全民生態道德教育相結合、樹立法律意識和樹立生態意識相結合，采取各種有效形式，盡快建立起內外結合、上下互動、運作有序的林業普法體系，全方位加強林業法律法規宣傳教育活動。制定林業普法規劃和年度實施計劃，并認真組織實施。實行林業普法工作責任制，保障林業普法工作經費。

32、堅持機關干部學法制度。各級林業行政主管部門的工作人員特別是領導干部，要帶頭學法、守法、用法，牢固樹立法治觀念，努力增強法律素質，不斷提高依法執政的能力和水平。縣級以上林業行政主管部門每年應當定期舉辦法制講座，林業行政機關工作人員學法和接受依法行政培訓的時間每年不得少于40學時，學習成績列入年度考核內容。

33、積極開展林業法制理論研究。林業行政主管部門應當組織開展林業立法、執法、執法監督和普法等林業法制理論研究。借鑒國外林業法制理論研究成果，充實完善林業法律制度，指導林業行政執法實踐。重視林業法制人才的培養和使用，以人才帶動林業法律制度創新、執法機制創新和依法治林工作的理論創新。
　　八、加強領導，切實推進依法治林工作

34、高度重視依法治林工作。各級林業行政主管部門要充分認識全面推進依法治林的必要性和緊迫性，將依法治林作為林業發展的一項基礎性工作，列入各級林業發展的“十一五”規劃和中長期規劃。切實加強對依法治林工作的組織和領導，明確領導責任，分解工作任務，加強監督檢查，結合實際情況，制定落實本綱要的具體意見，確定工作重點，有計劃、有步驟地推進依法治林。

35、建立總結表彰和定期報告制度。各級林業行政主管部門應當定期總結依法治林工作，并向上一級林業行政主管部門報告，對在依法治林工作中成績突出的集體和個人，給予表彰和獎勵。

36、充分發揮林業法制工作機構的作用。法制工作機構在依法治林中發揮著參謀、助手和法律顧問的作用。各級林業主管部門應當切實加強法制工作機構建設和隊伍建設，落實人員編制，充實和配備工作人員，保障工作經費。省級以上林業行政主管部門已有專門法制機構的要進一步加強工作力量，沒有專門法制機構的應當抓緊建立。地（市）、縣級林業行政主管部門要根據當地的實際情況明確專門法制工作機構或者確定從事法制工作的專職人員，造就一支政治強、作風正、業務精、素質高的林業法制工作隊伍，努力開創依法治林新局面。